7月1日，新修訂《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）將正式實(shí)施。這意味著時(shí)隔16年，在新的歷史起點(diǎn)上，《辦法》在經(jīng)過(guò)第一次大規(guī)模全面修訂后，將正式服務(wù)于藥品生產(chǎn)實(shí)踐。

　　藥品安全責(zé)任重于泰山。藥品的質(zhì)量安全離不開(kāi)嚴(yán)格的生產(chǎn)過(guò)程管控，因此《辦法》意義非同尋常，備受社會(huì)各界矚目。《辦法》立足全面貫徹習(xí)近平總書(shū)記提出的“四個(gè)最嚴(yán)”要求，全面落實(shí)新修訂《藥品管理法》、新制定《疫苗管理法》要求，全面吸收近年來(lái)藥品審評(píng)審批制度改革成果，全力服務(wù)當(dāng)前醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展需要，力爭(zhēng)搭建一套全新的藥品生產(chǎn)監(jiān)管制度框架體系，為藥品生產(chǎn)活動(dòng)提供基本遵循，也為做好藥品生產(chǎn)監(jiān)管提供強(qiáng)有力的制度支撐。

　　“嚴(yán)”字當(dāng)頭

　　踐行全生命周期監(jiān)管理念

　　《辦法》在設(shè)計(jì)上，從以往強(qiáng)調(diào)許可管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加重視全程管控，�?duì)生產(chǎn)過(guò)程監(jiān)管提出明確要求，全面體現(xiàn)一個(gè)“嚴(yán)”字。

　　一是嚴(yán)在“一把尺子”監(jiān)管。《辦法》第二條開(kāi)宗明義指出，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)上市藥品的生產(chǎn)及監(jiān)督管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。這一規(guī)定明確，所有藥品，無(wú)論產(chǎn)地、國(guó)籍，只要在我國(guó)上市，均需遵守我國(guó)藥品生產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)要求，采用“一把尺子”衡量，充分體現(xiàn)守護(hù)人民群眾用藥安全這一根本出發(fā)點(diǎn)。

　　二是嚴(yán)在全程信息可追溯。藥品生產(chǎn)監(jiān)管關(guān)鍵在于過(guò)程監(jiān)管，過(guò)程監(jiān)管的關(guān)鍵在于全程數(shù)據(jù)真實(shí)、可追溯。《辦法》要求，從事藥品生產(chǎn)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)保證全過(guò)程信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整和可追溯。對(duì)于中藥飲片、原料藥以及與藥品質(zhì)量密切相關(guān)的輔料和藥包材等也提出全程管控要求。《辦法》還要求，藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)施藥品追溯制度，通過(guò)信息化手段實(shí)施藥品追溯，及時(shí)準(zhǔn)確記錄、保存藥品追溯數(shù)據(jù)。

　　三是嚴(yán)在持續(xù)符合法定要求。《辦法》要求從事藥品生產(chǎn)活動(dòng)，在嚴(yán)格遵守藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范的基礎(chǔ)上，要按照國(guó)家藥品標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)核準(zhǔn)的藥品注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)工藝進(jìn)行生產(chǎn)，按照規(guī)定提交并持續(xù)更新場(chǎng)地管理文件，不斷進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和改進(jìn)，保證全過(guò)程持續(xù)符合法定要求。

　　四是嚴(yán)在細(xì)化過(guò)程管理要求。《辦法》從生產(chǎn)質(zhì)量管理體系建立和運(yùn)行，質(zhì)量負(fù)責(zé)人、質(zhì)量受權(quán)人配備，原輔包質(zhì)量管控，定期驗(yàn)證，產(chǎn)品出廠放行，年度報(bào)告，藥品上市后研究，工藝變更管理，產(chǎn)品質(zhì)量回顧等方面，對(duì)藥品上市后管理提出細(xì)化要求，要求藥品上市許可持有人全面落實(shí)過(guò)程管理責(zé)任。

　　五是嚴(yán)在強(qiáng)化監(jiān)督檢查。按照國(guó)務(wù)院要求，落實(shí)職業(yè)化專(zhuān)業(yè)化檢查員制度，明確檢查員的資格標(biāo)準(zhǔn)、檢查職責(zé)、分級(jí)管理、能力培訓(xùn)、行為規(guī)范、績(jī)效評(píng)價(jià)和退出程序等規(guī)定。堅(jiān)持屬地監(jiān)管原則，加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)檢查，做好上市前藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范符合性檢查與注冊(cè)現(xiàn)場(chǎng)核查的銜接。突出風(fēng)險(xiǎn)管理下的檢查頻次規(guī)定，加強(qiáng)高風(fēng)險(xiǎn)藥品檢查，適時(shí)開(kāi)展延伸檢查，檢查內(nèi)容涵蓋生產(chǎn)活動(dòng)與品種檔案一致性、變更管理情況、上市后研究和風(fēng)險(xiǎn)管控情況等藥品生產(chǎn)全過(guò)程。

　　六是嚴(yán)在嚴(yán)厲處罰。在處罰方面，對(duì)于應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)而未經(jīng)批準(zhǔn)的變更，按照新修訂《藥品管理法》第一百一十五條處罰，責(zé)令關(guān)閉，沒(méi)收違法所得，并處違法生產(chǎn)、銷(xiāo)售藥品（包括已售出和未售出藥品）貨值金額十五倍以上三十倍以下罰款；貨值金額不足十萬(wàn)元的，按十萬(wàn)元計(jì)算。對(duì)于質(zhì)量管理體系不能有效運(yùn)行，藥品生產(chǎn)過(guò)程控制、質(zhì)量控制的記錄和數(shù)據(jù)不真實(shí)等未做好過(guò)程管控的情形，按照新修訂《藥品管理法》第一百二十六條處罰，涵蓋財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、人身罰多種處罰方式。另外，根據(jù)監(jiān)管需要，《辦法》增設(shè)了未按規(guī)定辦理登記事項(xiàng)變更、未按規(guī)定每年健康檢查并建立健康檔案、未按規(guī)定對(duì)短缺藥品進(jìn)行停產(chǎn)報(bào)告等三種情形處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款。

　　創(chuàng)新引領(lǐng)

　　全面承接新理念新要求

　　新修訂《藥品管理法》提出了很多新理念和新要求，其中，最核心的便是全面實(shí)施藥品上市許可持有人制度。《辦法》緊緊圍繞藥品上市許可持有人進(jìn)行整體制度設(shè)計(jì)，全面貫徹落實(shí)新修訂《藥品管理法》提出的藥品上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)責(zé)任的監(jiān)管理念和要求。

　　一是與現(xiàn)有制度體系合理匹配有創(chuàng)新。為了與現(xiàn)有各項(xiàng)制度體系銜接，更好地促進(jìn)藥品上市許可持有人制度落地，《辦法》明確提出，委托他人生產(chǎn)藥品的藥品上市許可持有人，應(yīng)該申請(qǐng)辦理藥品生產(chǎn)許可證，從而對(duì)藥品上市許可持有人對(duì)藥品生產(chǎn)過(guò)程的管控能力提出要求。同時(shí)，結(jié)合目前藥品經(jīng)營(yíng)監(jiān)管等要求，有關(guān)文件也進(jìn)一步明確持有人不得與受托生產(chǎn)企業(yè)簽訂委托銷(xiāo)售合同。

　　二是在監(jiān)督管理上有創(chuàng)新。在新的藥品法律框架下，藥品上市許可持有人對(duì)藥品全生命周期承擔(dān)責(zé)任。監(jiān)管對(duì)象首先指向藥品上市許可持有人，《辦法》指出，省級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)內(nèi)藥品上市許可持有人，制劑、化學(xué)原料藥、中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理；監(jiān)督檢查時(shí)，藥品上市許可持有人和藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢查需要提供材料。

　　三是在落實(shí)責(zé)任上有創(chuàng)新。新修訂《藥品管理法》規(guī)定，藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人對(duì)藥品質(zhì)量全面負(fù)責(zé)。《辦法》進(jìn)一步將持有人主體責(zé)任壓實(shí)到持有人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人。規(guī)定藥品上市許可持有人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人要對(duì)藥品質(zhì)量和生產(chǎn)活動(dòng)全面負(fù)責(zé)，其履行的責(zé)任包括配備專(zhuān)門(mén)質(zhì)量負(fù)責(zé)人、質(zhì)量受權(quán)人、對(duì)相關(guān)方開(kāi)展體系審核、履行變更管理責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)處置等涉及藥品生產(chǎn)全過(guò)程的多個(gè)方面。

　　四是在行政處罰上有創(chuàng)新。針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)違反藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范要求生產(chǎn)，變更應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)而未經(jīng)批準(zhǔn)等情況，均對(duì)藥品上市許可持有人同時(shí)進(jìn)行處罰。對(duì)有不良信用記錄的，增加監(jiān)督檢查頻次，并可以按照國(guó)家規(guī)定實(shí)施聯(lián)合懲戒。

　　此外，《辦法》還規(guī)定，藥品上市許可持有人建立年度報(bào)告制度，每年報(bào)告藥品生產(chǎn)銷(xiāo)售、上市后研究、風(fēng)險(xiǎn)管理等情況。藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)建立藥物警戒體系，持續(xù)開(kāi)展藥品上市后研究，持續(xù)開(kāi)展藥品風(fēng)險(xiǎn)獲益比評(píng)估和控制。藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立藥品追溯制度，監(jiān)管部門(mén)在監(jiān)督檢查手段中引入告誡信制度等。

　　“活”字為本

　　激活產(chǎn)業(yè)“一池春水”

　　近年來(lái)，國(guó)務(wù)院持續(xù)深化“放管服”改革，不斷優(yōu)化行政許可流程、激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，持續(xù)釋放政策紅利。為此，《辦法》創(chuàng)新性進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以期為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展注入新的動(dòng)力。

　　一是活在進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)許可要求。《辦法》明確規(guī)定了取得藥品生產(chǎn)許可證的條件，規(guī)定了藥品生產(chǎn)許可申報(bào)資料提交、許可受理、審查發(fā)證程序和要求，規(guī)范了藥品生產(chǎn)許可證的有關(guān)管理要求。進(jìn)一步明確藥品生產(chǎn)許可中所有時(shí)間都是以工作日計(jì)，技術(shù)審查和評(píng)定、現(xiàn)場(chǎng)檢查、企業(yè)整改等所需時(shí)間不計(jì)入期限。同時(shí)規(guī)定藥監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)審批結(jié)果，便利申請(qǐng)人查詢審批進(jìn)程。對(duì)于有效期屆滿的重新審查發(fā)證，原發(fā)證機(jī)關(guān)在許可證有效期屆滿前做出是否準(zhǔn)予其重新審查發(fā)證的決定，逾期未作出決定的，視為同意重新發(fā)證，并予補(bǔ)辦相應(yīng)手續(xù)。

　　二是活在委托生產(chǎn)管理的政策調(diào)整。上一版《辦法》針對(duì)藥品委托生產(chǎn)審批設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的章節(jié)進(jìn)行規(guī)范，對(duì)于委托生產(chǎn)提出了很多細(xì)化的要求，比如，委托生產(chǎn)需要經(jīng)過(guò)審批，疫苗等特殊藥品不得委托生產(chǎn)。新《辦法》則對(duì)委托生產(chǎn)管理進(jìn)行了政策調(diào)整，對(duì)于委托生產(chǎn)制劑，按照有關(guān)變更生產(chǎn)地址或者生產(chǎn)范圍的規(guī)定辦理。對(duì)于接種急需和需要儲(chǔ)備的疫苗，明確可以委托生產(chǎn)。這樣的制度設(shè)計(jì)，一是有利于充分調(diào)動(dòng)研發(fā)單位的研發(fā)創(chuàng)新積極性、充分釋放生產(chǎn)企業(yè)的產(chǎn)能，充分推進(jìn)社會(huì)分工細(xì)化；二是也有利于充分落實(shí)藥品上市許可持有人全生命周期管理責(zé)任，更好保障藥品質(zhì)量安全；三是對(duì)于疫苗等具有剛性需求的產(chǎn)品，充分保障市場(chǎng)供應(yīng)和可及。

　　三是活在為上市后變更開(kāi)辟路徑。《辦法》指出，對(duì)變更生產(chǎn)場(chǎng)地或者生產(chǎn)范圍的，藥品生產(chǎn)企業(yè)按照要求提交變更有關(guān)材料，報(bào)省級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)審查決定。其中，原址或者異地新建、改建、擴(kuò)建車(chē)間或者生產(chǎn)線的，報(bào)省級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范符合性檢查，檢查結(jié)果符合規(guī)定，產(chǎn)品符合放行要求的，可以上市銷(xiāo)售。變更涉及藥品注冊(cè)證書(shū)及其附件載明內(nèi)容的，經(jīng)省級(jí)藥品監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后，報(bào)國(guó)家藥監(jiān)局藥審中心更新注冊(cè)證書(shū)及其附件。這樣的制度設(shè)計(jì)為產(chǎn)品上市后變更指明了路徑，讓產(chǎn)業(yè)發(fā)展真正活起來(lái)。

　　系統(tǒng)性設(shè)計(jì)

　　引領(lǐng)藥品生產(chǎn)監(jiān)管制度體系

　　新《辦法》共計(jì)六章，八十一條，較上一版條數(shù)增加了三分之一。盡管如此，《辦法》更多仍是一個(gè)框架性、系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。事實(shí)上，這也正是《辦法》設(shè)計(jì)的初衷。

　　這一系統(tǒng)性體現(xiàn)在接口設(shè)計(jì)。藥品生產(chǎn)管理是一個(gè)龐大的制度體系，一部《辦法》不可能面面俱到、細(xì)化入微。為此，《辦法》設(shè)計(jì)了很多接口，做好與科技進(jìn)步等息息相關(guān)的規(guī)范性文件和技術(shù)指導(dǎo)原則的銜接。這樣的設(shè)計(jì)，一方面能夠讓《辦法》更加具有可操作性；另一方面能及時(shí)吸納科技創(chuàng)新成果到藥品生產(chǎn)監(jiān)管體系中，讓《辦法》更具生命力。比如，《辦法》提出，藥品上市許可持有人應(yīng)對(duì)受托方的質(zhì)量保障能力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)國(guó)家藥監(jiān)局制定的藥品委托生產(chǎn)質(zhì)量協(xié)議指南要求，與其簽訂質(zhì)量協(xié)議及委托協(xié)議。

　　這一系統(tǒng)性設(shè)計(jì)還體現(xiàn)在配套文件的豐富性。粗略統(tǒng)計(jì)，《辦法》配套文件有40余項(xiàng)，比如，《藥品抽樣原則和程序》《藥品質(zhì)量抽查檢驗(yàn)管理辦法》《藥品追溯數(shù)據(jù)交換基本技術(shù)要求》《疫苗生產(chǎn)流通管理規(guī)定》《藥品檢查管理辦法》等。這其中有制度性規(guī)定，也有細(xì)化的技術(shù)指導(dǎo)原則，既有藥品、疫苗的具體生產(chǎn)管理規(guī)定，也涵蓋信息化建設(shè)要求。這些文件有些前期已經(jīng)發(fā)布，有些正在制修訂過(guò)程中。

　　《辦法》作為新修訂《藥品管理法》、新制定《疫苗管理法》最重要的配套規(guī)章之一，在落實(shí)藥品法律法規(guī)和引領(lǐng)藥品生產(chǎn)監(jiān)管規(guī)范性文件之間起到承上啟下的重要作用。《辦法》的全面施行，將進(jìn)一步構(gòu)建起一套更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、完整的藥品生產(chǎn)監(jiān)管制度體系，更好嚴(yán)守藥品安全底線，更好服務(wù)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，更好滿足人民群眾對(duì)健康的需求。（作者系國(guó)家藥品監(jiān)督管理局藥品監(jiān)管司司長(zhǎng)）