作者將“街頭官僚”定義為那些在工作過程中直接與公眾打交道，并在執行公務的過程中擁有實質性裁量權的公職人員，并提出，典型的街頭官僚包括教師、、社會工作者、法官、公共律師、醫務工作者等

　　作者將“街頭官僚”定義為那些在工作過程中直接與公眾打交道，并在執行公務的過程中擁有實質性裁量權的公職人員，并提出，典型的街頭官僚包括教師、、社會工作者、法官、公共律師、醫務工作者等。本書旨在探尋街頭官僚在公共服務中的作用，盡管他們作為傳統意義上的政策執行者，處于政策鏈條的最末端，但由于擁有廣泛的自由裁量權，可以對公眾進行賞罰決斷，因此他們的政策執行行為在許多情況下也是一種政策制定行為典型的心理疾病。

　　本書從個體視角出發，考察了街頭官僚在提供服務的過程中遭遇的廣泛困境。作為街頭官僚的服務或管理對象，公眾也常常面臨行動上的困境。這些困境來自政策規范、組織目標及公眾需求等方面的矛盾和沖突。面對復雜、凌亂、緊張且充滿不確定性的工作環境，街頭官僚可能不得不采取限量配給資源、根據官僚組織的偏好篩選申請者、不多加思考就批準申請、“一刀切”等做法來簡化工作任務，以使自己在完成繁重工作的同時，避免被問責的消極后果。深入分析上述困境和沖突，不僅可以幫助人們更好地理解街頭官僚的行為及其策略，也有助于人們了解法律和政策在現實中是如何真正得到執行的。

　　作為街頭官僚研究的奠基性著作，本書于1980年首次出版，標志著街頭官僚理論正式誕生。在其后的40多年中，本書產生了廣泛而深遠的影響，推動街頭官僚研究成為公共管理、學界乃至整個社會科學界的研究熱點之一。此外，本書從政策執行研究的角度，對街頭官僚的工作環境及其在政策執行中的行動策略展開分析，開辟了政策執行自下而上的研究路徑，揭示了政策執行的底層邏輯。

　　某種程度上，《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書是在探尋個體公職人員在公共服務中的作用，我將這些公共服務部門稱為街頭官僚機構。它們包括學校、警務部門、福利部門、下級法庭、法律服務辦公室和其他機構，其工作人員直接與公眾打交道，并在決定對公眾的獎勵或懲罰上具有廣泛的自由裁量權。

　　《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書試圖展示人們是如何在這些重要領域體驗公共政策的。社會分析家們常常對組織和政府的行為進行一般性解釋，但很少具體解釋作為個體的公民和公職人員如何受到這些行為的影響、個體行為匯聚在一起時如何引發這些行為，或者這些行為如何以及何以會被個體行為所再現。例如，有研究令人信服地指出，公共福利管理具有能將人們尋求福利援助的程度降至最低的效果。但是，由于福利工作者通常不會明確地勸阻福利受益者提出申請（盡管有時這種情況確實存在），我們需要知道福利工作者的哪些行為會導致影響福利參與的系統性偏見。同樣地，我們知道，盡管官方明文規定，服務機構不能因為偏袒某些服務對象而犧牲其他服務對象的利益，但是仍然有官僚一貫這樣行事。要了解這些組織如何以及為什么做出違背自身規則和目標的行為，我們需要知道組織中的員工是如何體驗這些規則的，以及他們還承受哪些其他壓力。

　　《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書以對公共服務組織的集體行為的觀察為基礎，提出了一個基于個體公職人員體驗的街頭官僚機構工作理論。我認為，街頭官僚的決定、他們確立的工作慣例，以及他們為應對不確定性和工作壓力而開發的手段，實際上構成其所執行的公共政策。我認為，對公共政策的最佳理解，不應限于立法機構或高層行政官員的頂層辦公室，因為在某些重要方面，公共政策實際上是在嘈雜的辦公室和街頭官僚的日常境遇中所形成的。我認為，政策沖突不僅表現為利益集團之間的爭執，還體現為個體公職人員與公眾之間的斗爭——后者對前者的工作或質疑，或服從。

　　街頭官僚在希望組織生活更加符合自己的偏好和承諾時常常會遇到沖突，這也是公職人員、服務對象和廣大公民對街頭官僚機構的體驗之一。例如，人們在入職公共部門特別是街頭官僚機構時，總是帶著服務社會的期許。人們之所以選擇教師、社會工作者、公設辯護律師、等職業，某種程度上是因為這些職業是有益于社會的。然而典型的心理疾病，這些職業本身的性質，妨礙他們實現理想的工作構想。如大班教學，或龐大的工作量，以及資源匱乏，加上工作方法的不確定性和服務對象的不可預測性，使得他們作為服務工作者的愿望落空。

　　理論上，通過培訓，街頭官僚能夠響應其所服務或面對的服務對象的個性化需求或特征。但在實踐中，他們必須將服務對象視為一個無差別的整體，因為他們的工作要求不允許提供個性化服務。教師本應因材施教；但在實踐中，他們必須開發一套管理全班學生的技能。本應回應當下的案件；但在實踐中，他們必須開發一套識別和應對各種類型沖突的技能，并根據案件的類別采取不同的處理方式。在最好的情形下，街頭官僚能發展出一套良性的大規模處理模式，這或多或少地允許他們公平、恰當和成功地與公眾打交道。在最壞的情形下，他們屈從于偏見、刻板印象和例行公事，以服務于自身或所在機構的目的。

　　一些街頭官僚早早地結束了公職生涯，或者早就磨滅了工作熱情。可以肯定的是，那些留下來的人，往往會在工作中成長，其技能也日臻完善，但他們也會調整自己的工作習慣和態度，降低對自己、對服務對象、對公共政策潛力的期望值。最終，這些調整使人們可能接受這樣的觀點，即服務對象所獲得的是當前情況下官僚所能提供的最好的服務。

　　工作習慣和態度上的妥協往往會被合理化，這表明公職人員變得更加成熟、更了解實際的和的狀況，或者對問題本質有了更現實的評估。但是，這些合理化只是概括了對公共服務機構中突出的結構性限制。從絕對意義上講，它們并不是“真實的”。從心理上放棄幫助每個孩子讀書的愿望的老師，可能是屈服于對教育現狀的私下評估。但這種妥協絲毫不能反映個別孩子的學習潛力或教師的教學能力。這種潛力是存在的。正是學校教育系統或教育官僚組織教導人們，孩子是沉悶的或不求上進的，教師必須放棄他們對教育的公開承諾。

　　同樣地，司法系統“教導”必須不近人情，并對青少年的不服從跡象做出強烈反應；法官無法做出明智的決定，或將被告送入能夠幫助罪犯或阻止日后犯罪的機構。盡管在任何個別情況下，深思熟慮的、有用的決定和干預都不矛盾，但該系統仍“教導”青少年犯罪問題的棘手性。

　　街頭官僚可能是在一個的服務環境里度過其職業生涯的。他們相信自己在不利情形下力所能及地做到了最好，并在工作結構所規定的限度內發展出了挽救服務與決策價值的技能。他們形成了對自身工作與服務對象的看法，從而縮小了自身和工作限制與服務理想之間的差距。即便這些工作實踐和取向助長了服務理念的扭曲，或使得公職人員假公共服務機構之名來操縱公民，但它們仍然得以持續。

　　教師、或福利工作者是否應該尋找其他工作疾病分類編碼規定，而不是延續不公平、無效或有破壞性的公共做法？如果他們這樣做了，就會將服務對象留給那些對服務理念更少關心和更不感興趣的人。這將意味著放棄某些領域，在這些領域，公職人員一直試圖有所作為或有望取得進展。

　　他們是否應該留下來，繼續為聲譽不佳，有時甚至是殘酷無情的公共機構效力？如果當前的模式重演，這就意味著要與犬儒主義和現實的工作環境進行一場注定失敗的斗爭，并眼睜睜地看著服務理想轉成為個人利益的斗爭。

　　他們是否應該從內部努力改變其機構處理公民事務的條件？這條路似乎最難堅持，且受制于另一種危險，即將差異的幻象誤認為重大改革的現實。

　　街頭官僚機構的結構也使服務對象面臨行動上的困境。公共服務的消費者一旦決定或被指派到一個居住地，就無法選擇他們將接受的公共服務，只有極少例外發生。他們必須接受所在社區的學校、法院和警力。如果他們是窮人，還必須接受社區在醫療衛生、福利、公共住房和其他福利項目上的安排。在與這些機構接觸的過程中，他們必須在如下兩者之間取得平衡：作為公民，他們要維護自己的權利；作為服務對象，他們要接受公共機構試圖施加給他們的義務。作為公民，他們應該爭取自己應得的全部權利；作為服務對象，他們認為自己有義務根據感知到的資源限制和機構的組織需求來調整自己的要求，盡管顯而易見的是，例外的情況經常發生，也經常會找到額外的資源，但服務對象也認識到，如果不能成功地主張自身權利，就可能付出代價。

　　在諸如醫療、教育、司法、住房和收入等最為緊迫的問題上，當有證據和經驗表明他們的希望將得不到回報時，服務對象就會被動地尋求公共機構的善意干預。如果服務對象是窮人，且在族裔、民族和語言背景上與大多數公職人員有所不同，那么行動的困境就尤為突出。我是不是應該等待時機并服從機構的程序，盡管我持有保留意見？我這樣做的風險在于不能獲得公職人員對我的特定需求和擔憂的關注。我是不是應該大聲疾呼，要求我的權利？我這樣做的風險在于因擾亂辦公程序而招致公職人員的敵意。

　　服務對象在試圖通過集體行動獲得適當的服務時也會經歷類似的不確定性。一名組織他人學校行為的家長，或是挑戰福利政策的福利領取者，即使他意識到了集體回應的可能性疾病包括哪些，也可能被貼上一個“不可靠的麻煩制造者”的標簽，而麻煩制造者不應該獲得優待疾病分類編碼規定。

　　公眾所面臨的最后一個困境是，他們被不斷地（或許是隱晦地）要求對公共服務進行評估。這種情況發生在一些集中的場合，如關于學校預算的全民投票；也發生在一些分散的場合，如某個提案和其他對公共服務性質和質量不滿的表達。事實上，在美國許多限制州和地方支出的立法舉措，在很大程度上被理解為對政府績效與社會服務低效的沖擊。

　　有哪些替代性政策選擇呢？當所有的“脂肪”都從機構預算中被削減，所有的“浪費”都被消除后，基本的選擇依然存在：進一步實現政府職員與公眾間互動的自動化、系統化和規范化；隨波逐流，以成本效益和預算控制為名，支持減少服務和提高標準化程度；或在需要酌情干預或參與的服務中，確保或恢復人際互動的重要性。

　　在教學、護理、治安和審判活動中，能消除多少人為干預？事實是，在公共服務領域，一定要有人來做出決定，要有人來與其他公民打交道。從社會的角度講，要把和人打交道時做出決定和酌情干預的活動，甩給機器和程序化的形式，我們還沒有做好準備。然而，如果公眾對街頭官僚的工作效率和質量抱有巨大的且通常是理所當然的不滿，那么，我們又怎能倡導更多地關注街頭官僚的干預和自由裁量的角色呢？

　　相反，我將街頭官僚的問題定位于其工作結構中，并試圖找出能夠更好地支持一個重組后的公共部門的條件，該部門致力于提供適當服務和尊重服務對象，并更有可能造就更多有效的服務供給者。在發展街頭官僚機構的框架時，我發現了一些迥然不同的職業（比如和社會工作者）的共同特征疾病分類編碼規定。對街頭官僚機構的分析，有助于我們確定在不同的職業環境中，哪些與人打交道的方式是共同的，哪些是獨特的。

　　此外，這種本質上的比較方法，使我們能夠系統地就不同服務領域的明顯差異提出問題。例如，認識到所有街頭官僚機構都需要控務對象，這使人們對訴諸武力有了更多的理解，同時也提出了這樣的問題：在的工作環境中，究竟是什么使得控務對象成為一個主導性議題？

　　“專業主義”概念最重要的一個貢獻，就是促進人們更好地理解諸如醫生和之間的差異，同樣，街頭官僚機構的概念，應鼓勵探索公共服務中的重要差異，并有助于理解它們共同的中心趨勢。然而，這種方法是有代價的。一些讀者可能會發現，他們會被《街頭官僚：公共服務中的個人困境》一書中提到的概括性觀點的例外情況所困擾。可以預料的是，對中心趨勢的闡述，如對街頭官僚機構的描述，不可能勻質地適用于所有個案。希望讀者在這一點上能包容我。

　　街頭官僚是公共支出的主要收受方，在地方層面的公共活動中占有很重。公眾通過他們直接與政府打交道，在一些重要方面，他們的行為構成政府所提供的政策。我首先總結了街頭官僚在當前生活中的重要性，并解釋了這些通常被認為負責執行政策的低階公職人員何以能被理解為政策“制定者”（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第一部分）。然后，我討論了街頭工作的共同特征，并探討了這些結論對服務對象結果疾病包括哪些、組織控制和員工滿意度的影響（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第二部分）。

　　只有盡力理解街頭工作的共同特征是否會導致共同的行為結果，才能檢驗街頭官僚途徑的效用。本書在探討這個一般性問題時，參照了如下內容：限量配給服務的街頭傾向、控務對象和工作情境，以及開發各種心理傾向，以減少公職人員期望與實際服務結果之間的不協調性（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第三部分）。最后，本書評估了財政危機對街頭官僚的影響，并討論了改革和重建這些關鍵公共職能的可能性（《街頭官僚：公共服務中的個人困境》第四部分）。

　　美國著名學家，美國公共行政科學院院士，街頭官僚理論的提出者。具有豐富的教學與科研經歷，曾在麻省理工學院擔任學教授，先后在知名智庫Dēmos擔任高級項目主任、杰出高級研究員疾病包括哪些，還曾在喬治城大學、哈佛大學等高校任教。長期從事學和公共管理領域的教學和研究工作，主要研究專長為與治理、政府運作與創新典型的心理疾病、非營利組織與慈善、社會服務等。出版《城市中的》《雇傭非營利組織：合約時代的福利國家》等多部著作，《街頭官僚：公共服務中的個人困境》為其代表作品。

　　上海交通大學國際與公共事務學院教授、博士生導師；主要研究方向為國家治理、城市治理和基層治理；出版《讓權利運用起來——公民問責的理論與實踐研究》《行政責任的制度困境與制度創新》等專著，《官僚制》等譯著。

　　暨南大學公共管理學院/應急管理學院教授、博士生導師；主要研究方向為行政學理論、基層治理等；出版《公共行政學簡明史：以西蒙-沃爾多爭論為主線》等專著，《行政國家：美國公共行政的理論研究》《公共行政學百年爭論》等譯著。

　　街頭官僚提供獎勵和進行懲罰的方式，建構和設定了公眾的生活和機遇。這些方式規定了人們行動的社會（和）環境。因此，每當公眾的福利增加時，國家的影響力和控制力也會得到相應的擴張。作為公共利益的供給者和公共秩序的維護者，街頭官僚是論爭的焦點。他們常常在兩種訴求中被撕扯：一邊是服務對象對提高服務有效性和回應性的訴求，一邊是公民團體對提高政府服務效能和效率的訴求。

　　街頭官僚機構往往會陷入平庸的循環中。項目越完善，對公民的需求反應越靈敏，服務需求也就越多。這種更多的需求迫使機構人為地限務，或者在缺乏定價機制的情況下向服務對象強加費用。服務質量低劣或者是難以獲得服務的代價，一直持續到極端情況下，該機構將恢復到以前對服務對象需求漠不關心的均衡狀態疾病分類編碼規定。組織越成功，就越有可能遇到這種困境。

　　對街頭官僚機構的研究可能會和其他研究有所不同，因為在街頭官僚機構中疾病包括哪些，不僅要制定出令人滿意的 （而非最理想的）決策，而且心理及組織過程也要令人滿意。因此，如果想要真正地了解街頭官僚機構，我們就必須仔細地探究街頭官僚為應對工作上的困難和不確定性，所形成的慣例和帶有主觀性的回應方式。

　　街頭官僚擁有的自由裁量權越大，我們就越不能推斷量化指標與服務質量之間的關系。即便是逮捕人數或急診室治療人數這樣看似簡單的評估指標，我們也不知道逮捕是否謹慎，或者治療是否符合適當的標準典型的心理疾病疾病分類編碼規定。經驗豐富的管理專家承認，從量化指標推斷服務質量，是會產生問題的。但這并不妨礙他們把量化指標作為評估服務質量的替代指標，也不妨礙他們忽視其使用中的推理問題。